Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

In 1985 werd een stelsel van baten en lasten voor gemeenten ingevoerd. Gemeenten werkten tot die tijd met een aangepast kasstelsel. Er was echter al gedurende een langere periode behoefte aan meer bedrijfsmatig werken, in het bijzonder bij die onderdelen van de gemeente die diensten leverden waarvoor een prijs te vragen is.

Met het stelsel van baten en lasten werd in 1985 tegemoet gekomen aan deze behoefte. In de periode van eind jaren ’80 tot halverwege de jaren ’90 werd deze tendens versterkt door het Beleids Beheers Instrumentarium traject (kortweg BBI) en de nieuwe Gemeentewet. Dit leidde vervolgens tot de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften (CV’95) waarmee een tweede stap richting verslagleggingsvoorschriften van het bedrijfsleven werd gezet door de waarderingsgrondslagen aan te scherpen en de “kapitaaldienst” af te schaffen. Bij de keuze voor het stelsel van baten en lasten werd zoveel mogelijk het BW2 gevolgd. In de BBV wordt nog steeds zoveel mogelijk het BW2 gevolgd, maar is tevens de eigenheid van gemeenten beter ingekaderd. Er is gebleken dat er een duidelijke noodzaak was voor eigen voorschriften voor begroting en verantwoording. Hierdoor is de principiële keuze gemaakt om voor gemeenten een gemodificeerd stelsel van baten en lasten voor te schrijven.

De twee belangrijkste vragen die gesteld kunnen worden zijn:

A) Wat betekenen die veranderingen voor de financiële positie cq balans van gemeenten en provincies?
B) En waarom die veranderingen?

Er zijn drie redenen, van heel verschillende aard, waarom de CV’95 werd vervangen door de BBV.

  1. De voorschriften voor de begroting en de jaarstukken zijn door de dualisering dusdanig veranderd dat de kaderstellende en controlerende taak van de raad wordt versterkt. Om dit te bereiken, zijn gemeenten vrij hun eigen begrotingsindeling te kiezen en is de begroting, ook wel duale of programmabegroting genoemd, beleidsmatiger van aard dan voorheen.
  2. Er is een toenemende behoefte aan transparantie en vergelijkbare cijfers van gemeenten, door bijvoorbeeld de Europese Unie, maar ook door de toezichthouder en door een steeds grotere maatschappelijke druk op overheden om rekenschap af te leggen aan burgers. Het leveren van vergelijkbare gegevens staat echter op gespannen voet met de duale begroting, die gemeenten een grotere vrijheid geeft de begroting optimaal te laten aansluiten bij de sturingsbehoefte van de gemeenten zelf. Er is daarom voor gekozen de behoefte aan vergelijkbare cijfers door gemeenten afzonderlijk te laten aanleveren.
  3. De afbakening tussen boek 2, titel 9 van het BW (BW2) – waar de verslagleggingsvoorschriften voor privaatrechtelijke rechtspersonen zijn opgenomen – en de zogenaamde eigenheid van gemeenten in de praktijk is gebleken niet duidelijk genoeg te zijn. Een belangrijke reden daarvoor is dat het begrip eigenheid in de CV’95 niet is gedefinieerd. In de BBV is het begrip eigenheid uitgewerkt.

Waarom een gemodificeerd stelsel van baten en lasten n.a.v. de zogenaamde eigenheid ?
Omdat de huishoudens van overheden op onderdelen principieel anders zijn dan die van bedrijven was er behoefte aan specifieke regelgeving. Bij de CV’95 is hier reeds een eerste aanzet voor gegeven. Deze ruimte was blijkens de praktijk echter niet voldoende aangegeven en gemarkeerd. Ook bij de voorbereidingen van de BBV is het overigens lastig gebleken de eigenheid goed in te kaderen. Op basis van een nadere analyse is ervoor gekozen voor de voorschriften voor de begroting en verantwoording vier elementen van eigenheid te onderscheiden:

A) Gemeenten hebben behalve een jaarrekening en  verslag een openbare begroting. Dit betekent dat de begrotingscyclus essentieel is voor overheden in tegenstelling tot bedrijven. De begroting heeft onder meer een allocatie- en autorisatiefunctie, waardoor de begroting leidend is (ten opzichte van de rekening). 

B) Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel de continuïteit te waarborgen. Dit trachten ze te bereiken via de exploitatie; bedrijven zijn inkomensverwervend. Het accent ligt daardoor op het vermogen cq de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter ter realisering van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste en is het vermogen secundair. De financiële positie, een breder begrip dan vermogen, is echter wel essentieel voor gemeenten, omdat een gezonde financiële positie nodig is voor het in stand houden van het niveau van de voorzieningen en het kunnen opvangen van onverwachte uitgaven. Het getuigt van goed bestuur dat de gemeente oog heeft voor deze (zelfstandige) levensvatbaarheid op korte, middellange en lange termijn. 
C) Activa van gemeenten hebben deels een ander karakter dan de activa van het bedrijfsleven. Activa in het bedrijfsleven hebben meerjarig een economische waarde: ze genereren opbrengsten gedurende meerdere jaren. Een deel van de activa van gemeenten heeft een economische waarde, een ander deel echter levert geen middelen in bedrijfseconomische zin op. 

D) Een deel van de middelen van de gemeenten is door derden gebonden qua bestedingsdoel. Gemeenten ontvangen tarieven van burgers en specifieke uitkeringen van het Rijk, die, indien ze niet (kunnen) worden uitgegeven aan een bepaald doel, teruggegeven dienen te worden.

Een eigenstandig kader ?
Een punt van verschil tussen de CV’95 en BW2 is dat de interpretatieruimte van BW2 wordt ingeperkt door enerzijds het stramien voor de opstelling en vormgeving van jaarrekeningen, dat een kader met onder andere grondbeginselen voor de verslaggeving bevat, en anderzijds door de richtlijnen voor de jaarverslaggeving. Zowel het stramien als de richtlijnen zijn opgesteld onder verantwoordelijkheid van de Raad voor de Jaarverslaggeving. De richtlijnen voor de jaarverslaggeving geven een meer praktische invulling van hoe BW2 geïnterpreteerd dient te worden. Voor de CV’95 bestonden dergelijke begeleidende gezaghebbende documenten niet. Bij de CV’95 is uitgangspunt geweest dat daar waar de CV’95 geen duidelijkheid geven, de richtlijnen voor de jaarverslaggeving van privaatrechtelijke rechtspersonen gevolgd dienen te worden. In de praktijk heeft deze vervlechting tussen BW2 en de CV’95 eerder tot verwarring geleid dan tot helderheid. De regelgeving voor privaatrechtelijke rechtspersonen is soms te veel als leidend beschouwd. Vanwege deze verwarring en omdat er toch duidelijk grote verschillen zijn tussen gemeenten enerzijds en het bedrijfsleven anderzijds – met name de openbare begroting – is besloten aan de relatie BW2 – voorschriften voor gemeenten een andere invulling te geven en wel als volgt. In de eerste plaats zijn de relevante bepalingen van BW2 zoveel mogelijk overgenomen in de BBV. In de tweede plaats is er voor de BBV een eigenstandig kader gemaakt. Voor gemeenten is er een document genaamd uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten. Dit document is de tegenhanger van het stramien voor de opstelling en vormgeving van jaarrekeningen. Ten slotte is er in de BBV een commissie ingesteld. Deze commissie heeft onder andere als taak zorg te dragen voor de uitgangspunten.

Veranderingen!

  1. Activering en waardering van activa
    Rond activering is de centrale vraag welke investeringen moeten en welke investeringen mogen worden geactiveerd. Bedrijven activeren investeringen met een meerjarig economisch nut, dat zijn investeringen die gedurende meerdere jaren bijdragen aan de mogelijkheid om inkomsten te verwerven en die via de markt verhandeld kunnen worden. Bij gemeenten kunnen echter twee soorten activa worden onderscheiden (zie onderdeel a van de eigenheid): activa vergelijkbaar met het bedrijfsleven, namelijk investeringen voor activa met een meerjarig economisch nut, en investeringen met een maatschappelijk, maar geen economisch nut. In de BBV zijn investeringen met een economisch nut gedefinieerd als die investeringen die bijdragen aan de mogelijkheid middelen te verwerven en/of die verhandelbaar zijn. Het gaat hierbij nadrukkelijk om de mogelijkheid middelen te verwerven. Dat een gemeente ervoor kan kiezen ergens geen of geen kostendekkend tarief voor te heffen, is niet relevant voor de vraag of een actief economisch nut heeft. Een vergelijkbare redenering geldt voor de verhandelbaarheid. Het gaat om de mogelijkheid de activa te verkopen, niet om de vraag of de gemeente het actief ook daadwerkelijk wil verkopen. Dit betekent onder andere dat alle gebouwen een economisch nut hebben; er is immers een markt voor gebouwen. Voor investeringen met een economisch nut is er geen reden af te wijken van BW2. Dit betekent dat in de BBV is opgenomen dat activa met een meerjarig economisch nut geactiveerd moeten worden. Ook mogen, in tegenstelling tot de CV’95, reserves niet meer in mindering worden gebracht op deze investeringen. Daarnaast mag er op deze investeringen niet resultaat afhankelijk extra worden afgeschreven. Met andere woorden activa met een meerjarig economisch nut moeten eenduidig worden geactiveerd en vervolgens dient er op consistente wijze op te worden afgeschreven. Wat investeringen met een meerjarig maatschappelijk maar geen economisch nut betreft, rijst de vraag of deze wel of niet geactiveerd moeten of mogen worden. Enerzijds zijn deze activa van groot belang voor gemeenten. Het betreft immers wegen, water, bruggen en dergelijke. Anderzijds gaat het hier typisch om investeringen die meestal niet worden vervangen, maar die daarentegen veel onderhoud met zich meebrengen, met andere woorden voor deze investeringen is het goed verwerken van onderhoud in de begroting en meerjarenraming essentieel. Het al dan niet activeren van dergelijke investeringen draagt niet bijzonder bij aan het inzicht in de financiële positie van gemeenten. In de BBV is ervoor gekozen de investeringen met een meerjarig maatschappelijk nut niet te activeren. Echter, aangezien dit ertoe zou kunnen leiden dat sommige gemeenten belangrijke investeringen, in bijvoorbeeld, rotondes niet meer zouden kunnen doen, mogen investeringen met een meerjarig maatschappelijk nut, mits gedaan in de openbare ruimte, worden geactiveerd. Wel is het wenselijk dat de gemeente die dergelijke investeringen activeert deze activa binnen een redelijke termijn afschrijft. Dit is de reden waarom op deze investeringen de reserves in mindering mogen worden gebracht en er ook resultaat afhankelijk op mag worden afgeschreven. Uiteraard dient dit wel duidelijk zichtbaar te zijn.
  2. Classificatie Reserves en voorzieningen
    Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen in de CV’95 is voor gemeenten niet duidelijk genoeg gebleken. In de BBV is het onderscheid gelegd bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings)reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. Dit betekent dat nog niet bestede middelen verkregen van derden voor een specifiek doel, tot de voorzieningen horen. In de CV’95 werden dergelijke middelen tot de bestemmingsreserves gerekend. Gevolg is dat het begrip voorzieningen in de BBV breder wordt geïnterpreteerd dan in BW2. Reden hiervoor is dat gemeenten veel meer middelen voor een specifiek doel ontvangen dan bedrijven (onderdeel d van eigenheid). Bovendien spelen reserves een veel belangrijkere rol bij overheden dan in het bedrijfsleven, dit vanwege de allocatiefunctie (onderdeel a van de eigenheid).
  3. Jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume.
    In de CV’95 is bepaald dat voorzieningen voor wachtgelden, vakantiedagen, IZA-premie niet-actieven en wethouderspensioenen moeten worden getroffen en dat er jaarlijks een verplichting wordt gevormd voor vakantiegeld. In 1995 was de bepaling omtrent het treffen van voorzieningen voor dergelijke arbeidskosten gerelateerde verplichtingen nieuw. De commissie voor de comptabiliteitsvoorschriften heeft destijds gesteld dat gemeenten enige tijd kunnen nemen voor het treffen van deze voorzieningen. Kern van het treffen van voorzieningen is dat de gemeente in de toekomst kan voldoen aan verplichtingen en dat duidelijk is wat de financiële positie van de gemeente is. Omdat gemeenten een begroting en meerjarenraming hebben waarin onder andere de jaarlijks terugkerende arbeidskostengerelateerde verplichtingen zijn opgenomen, is er geen gevaar voor het niet kunnen voldoen aan de desbetreffende verplichtingen. De financiële positie geeft de relatie tussen de balans en de baten en lasten. Aangezien de jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen in de baten en lasten zijn verwerkt is het ook voor de financiële positie niet noodzakelijk deze in de balans op te nemen. In de BBV is daarom opgenomen dat geen voorzieningen worden getroffen voor arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een jaarlijks vergelijkbaar volume. Deze verplichtingen dienen wel expliciet in de begroting en meerjarenraming te worden verwerkt. Bovendien dienen wel voorzieningen te worden getroffen voor arbeidskosten gerelateerde verplichtingen met een niet jaarlijks vergelijkbaar volume. Met andere woorden als het desbetreffende bedrag van de verplichting jaarlijks vermoedelijk fluctueert of oploopt dient wel een voorziening getroffen te worden.
  4. Resultaatbepaling en resultaatbestemming
    In de CV’95 was het toegestaan toevoegingen en verminderingen van reserves ten laste respectievelijk ten gunste van de rekening van baten en lasten te laten komen. Reden hiervoor is dat de begroting bij gemeenten een grote rol speelt. Bij de begroting kan de raad ervoor kiezen reserves op te bouwen voor bijvoorbeeld de bouw van een theater. Dergelijke beslissingen zijn inherent aan de allocatiefunctie. In het bedrijfsleven speelt een openbare begroting geen rol en wordt dientengevolge bij de rekening eerst het resultaat bepaald en vervolgens pas bestemd. Gezien de eigenheid van gemeenten (onderdeel a) is het niet voldoende in de BBV op te nemen dat bij de rekening toevoegingen en onttrekkingen aan reserves kunnen plaatsvinden. Ook bij de begroting en bij begrotingswijzigingen moet dat kunnen. Wel is de wijze waarop toevoegingen en onttrekkingen aan reserves plaatsvinden voor verbetering vatbaar. Doordat de toevoegingen en onttrekkingen via de begroting plaatsvinden is het vaak niet zichtbaar genoeg voor de raad hoe reserves worden gevormd of benut. In de BBV is daarom de wijze waarop toevoegingen en onttrekkingen aan reserves plaatsvinden veranderd. Bij de begroting worden eerst alle baten en lasten van de programma’s geboekt, vervolgens wordt het resultaat bepaald en daarna wordt het resultaat bestemd, dat wil zeggen wordt toegevoegd of onttrokken aan reserves. Ten slotte wordt het resultaat na bestemming bepaald. Bij de rekening vindt een vergelijkbare procedure plaats. Deze procedure geldt ook voor rentetoevoegingen aan reserves. Dergelijke toevoegingen dienen ook via het bestemmen van het resultaat te gebeuren. Naast de hiervoor beschreven veranderingen, zijn er ook veranderingen zoals bijvoorbeeld het niet meer activeren van tekorten, het activeren van bijdragen aan vaste activa van derden en het omgaan met verbonden partijen.

Vind je vaste baan

Al 28 jaar is WR het Werving en Selectie bureau voor vaste banen.